Чи відповідає Україна вимогам до вступу до ЄС?

Чи відповідає Україна вимогам до вступу до ЄС?

Європейська спільнота об’єднана жодним чином не територіальними кордонами, а специфічною правосвідомістю, яка визначається ефективною, гуманістичною та високогармонізованою правовою системою держави. Українське суспільство та політичне керівництво країни солідарні у своєму бажанні доєднатися до ЄС чимшвидше, тому  28 лютого 2022 року Україна звернулася до Євросоюзу щодо негайного вступу за спеціальною процедурою, після чого 23 червня 2022 року Україна отримала статус кандидата на вступ до ЄС.

У травні прем’єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що Україна має бути готовою до вступу в Європейський Союз через два роки – країна розраховує отримати політичне рішення про початок перемовин щодо вступу вже цього року.

Проте, аби розраховувати на вступ, до кінця минулого року вона мала виконати сім основних вимог щодо відповідних реформ.  Серед цих умов, зокрема, і питання реформи судової системи та боротьби з корупцією.

Але 19 червня Reuters з посиланням на власні джерела в ЄС повідомили: у звіті Європейського Союзу зазначено, що Україна виконала лише дві з семи умов для старту перемовин щодо членства. Хоча іноземці підкреслили, що прогрес був досягнений попри війну з РФ.

“Прогрес є. Звіт буде помірно позитивним. Мова йде не про прикрашання реальності, а про визнання прогресу, наприклад, були відомі антикорупційні справи”, — сказав співрозмовник видання, що побажав залишитись анонімним. Закордонні чиновники розповіли журналістам, що згідно з даними свіжого звіту, Україна нині відповідає двом критеріям. За словами одного з джерел, виконані пункти стосуються судової реформи та законодавства про ЗМІ.

Наскільки сьогодні українське законодавство близьке до сучасної європейської системи права?

У звітах, оприлюднених Єврокомісією, міститься докладний аналіз того, на якому рівні країни перебувають стосовно гармонізації свого законодавства з європейським, а також відповідності загальним правам і обов’язкам ЄС.

Згідно з оцінкою Єврокомісії, законодавство України в питаннях стандартів фінансового контролю, вільного переміщення працівників, інтелектуальної власності, соціальної політики, захисту довкілля та клімату, а також законодавство у сфері сільського господарства та лову риби перебуває на початковому рівні відповідності стандартам Євросоюзу.

Більш високо було оцінено українське законодавство у сфері правосуддя, свободи та безпеки, а також держзакупівель, статистики, руху капіталу, корпоративного права, конкуренції, захисту прав споживачів і здоров’я, у сфері оподаткування.

На середньому рівні було оцінено нормативно-правову базу у сфері вільного переміщення товарів, цифрової трансформації та медіа, економічної та монетарної політики, науки й досліджень.

У сфері надання цифрових послуг населенню та бізнесу Україна перебуває на прогресивному рівні.

Найвище оцінили законодавство України у сфері енергетичної політики, зовнішньої політики, а також політики безпеки та оборони. Окрім того, високу оцінку отримала готовність України ввійти до Митного союзу ЄС.

У звітах також надаються рекомендації щодо майбутньої роботи за різними напрямами. Очікується, що комісія прозвітує про прогрес, досягнутий у вирішенні пріоритетів реформ, у рамках наступного «пакета розширення», який має бути представлений восени.

Як же усунути основні недосконалості?

Україна має виконати сім вимог Єврокомісії, поставлених у червні 2022 року, необхідних для збереження статусу кандидата

1. Завершити реформу добору суддів Конституційного суду

Конституційний суд (КС) вважають ключовою інституцією, адже саме він виносить вердикти щодо найголовніших політичних процесів у країні. Наприклад, чи бути достроковим виборам, чи законно розпускати парламент, чи законне електронне декларування статків, як трактувати те чи інше положення Конституції тощо.

13 грудня 2022 року закон про регулювання добору суддів КС був ухвалений у другому читанні. Ним запроваджується новий орган – Дорадча група експертів (ДГЕ), яка має оцінювати доброчесність кандидатів у судді КС.

Річ у тім, що склад КС може залежати від складу Дорадчої групи експертів. А вона – ДГЕ – наполовину складається з експертів, запропонованих владою (по одному від Президента, парламенту та з’їду суддів), а ще троє – незалежні міжнародні експерти.

Венеційська комісія не одразу, але таки внесла вимогу, аби ще був сьомий член ДГЕ – саме з незалежних міжнародних експертів. Тобто, не буде «нічиєї», патової ситуації, коли голоси постійно ділитимуться три-на-три.

Але парламент не врахував цю позицію і Президент Володимир Зеленський підписав закон (номер 7662), який не збільшує на одну людину ДГЕ.

Ще пікантнішою в контексті реформування КСУ ситуацію робить відносно свіже (як для царини європейської політики) обіцянка Президента у 2020 році не реформувати, а розпустити Конституційний Суд, оскільки законопроект “Про відновлення суспільної довіри до конституційного судочинства” хоч і припадає пилом після повномасштабного вторгнення, проте не забутий остаточно.

1. Продовжити судову реформу, включно з перевіркою доброчесності членів Вищої Ради правосуддя (ВРП) та провести добір кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС)

Оновлення та реформування органів, що відповідальні за добір кандидатів до суддівського корпусу, представниками ЄС були визнані ледь не найголовнішою складовою покращення системи правосуддя, оскільки саме ВРП  та ВККС у найближчі роки добиратимуть 2500-3000 суддів, що або істотно видозмінять існуючу в Україні Феміду, або зацементують її стагнацію.

Перш за все, варто відзначити певні позитивні моменти, а саме факт того, що вища кваліфікаційна комісія суддів України скликає збори представників громадських організацій, на яких мають призначити членів Громадської ради доброчесності.

Наразі в роботі ВРП та ВККС монітори з боку Європейського Союзу вбачають наступні недоліки:

Відповідно до положень Закону України 1635-ІХ, оцінювання діючих членів ВРП не тягне за собою відсторонення їх від посад та зупинення їх повноважень. Відсторонення від посади та зупинення повноважень діючого члена ВРП можливе лише після завершення оцінювання, проведення співбесід та винятково за умов встановлення його невідповідності критеріям доброчесності і суддівської етики.

В етичній раді ж звертають увагу, що оцінювання кандидатів на посаду члена ВРП на відповідність критерію професійної етики та доброчесності розпочалося 24 грудня 2021 року і вже 21 лютого 2022 року заплановані співбесіди з кандидатами.

Проте у Вищій раді правосуддя заявили, що Етична рада не дотримала вимог закону щодо порядку та черговості оцінювання, що має наслідком порушення принципу інституційної безперервності діяльності ВРП.

Також специфічним є ставлення ВРП до недобросовісної поведінки суддів, що було продемонстровано на прикладі справи Ільєвої: З (три) – за, 14 (чотирнадцять) – проти. Саме такі результати голосування за відсторонення Тетяни Ільєвої, яку підозрюють у незаконному знятті арешту зі 110 тисяч євро та 9 тисяч доларів, яка також має у власності низку автомобілів, квартир, будинків та інших об’єктів нерухомості.

Окреме занепокоєння викликає і добір кандидатів до ВККС з боку ВРП, в частині методології відбору членів ВККС, де була відсутня трансляція співбесід. Замість них – відеозаписи, які ми могли побачити лише після того, як усі співбесіди закінчаться. З індивідуальними оцінками кандидатів членами ВРП ситуація ще більш специфічна: вони визнані «конфіденційними» та в порушення принципів прозорості від очей громадськості будуть приховані.

Найбільших подив викликає вимога до кандидата у ВККС щодо «всебічних знань у сфері права», яка ніяк не конкретизована та не витлумачена, а тому є чудовим механізмом “збиття” достойних кандидатів – просто через запитання про зміст пункту сьомого частини третьої статті 148⁹ Закону України “Про бджільництво”, наприклад.

1. Продовжити боротьбу з корупцією, призначити голів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) та Національного антикорупційного бюро (НАБУ)

В цьому аспекті найбільше занепокоєння викликали затримки в обранні керівника САП та директора НАБУ.

А наразі  і представники виконавчої влади, і навіть очільник держави, навіть не визнають реальність можливості стагнації антикорупційних процесів, що також дивує.

Проте на «великих числах», а саме в аналізі сприянні корупції, показники не настільки бездоганні, хоча позитивна динаміка все ж існує. Так Україна отримала 33 бали зі 100 можливих в Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index — CPI) за 2022 рік: показник зріс на один бал, і тепер Україна посідає 116 місце зі 180 країн.

За останні ж 10 років показник України зріс на 8 балів. Набрані Україною бали у 2022 році — це найвищий показник нашої країни з часу запуску оновленої методології СРІ.

1. Продовжити боротьбу з відмиванням коштів та правоохоронну реформу

Тут варто згадати, що Генеральний прокурор України Андрій Костін заявив 12 травня 2023, що план реформування системи правопорядку передбачає шість пріоритетів:

• дієвість і ефективність органів правопорядку та прокуратури як невід’ємної складової сектору безпеки і оборони;
• послідовна кримінальна політика, пріоритетом у якій є запобігання злочинності, невідворотність відповідальності, захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, забезпечення інтересів потерпілого;
• оперативність кримінального провадження з дотриманням міжнародних стандартів та принципу верховенства права;
• система управління, орієнтована на результат, відповідно до встановлених пріоритетів;
• цифрова трансформація;
• відкритість, прозорість, підзвітність і незалежність.

Європейський Союз таку стратегію з реформування системи правопорядку привітав, аналогічно її схвалив Президент України Володимир Зеленський. Про це представництво ЄС в Україні заявило 12 травня.

«Ефективні й реформовані правоохоронні органи мають вирішальне значення як для опору України, модернізації та вступу країни до ЄС, так і для виконання 7 рекомендацій. З нетерпінням чекаємо на впровадження та сповнені рішучості всіляко її підтримувати», – заявили у місії.

Окрім загальновідомих проблем у цій «галузі», варто також зазначити, що в умовах повномасштабної війни, коли значна кількість правоохоронців НПУ, ППУ та НГУ долучені до виконань бойових завдань в складі сил оборони, якісне проведення правоохоронної реформи лише ускладнюється.

1. Боротися із впливом олігархів

Комісія “За демократію через право” Ради Європи, більше відома як Венеційська комісія, вказала на зменшення впливу олігархів на українську владу, проте пов’язала це не з правотворчою діяльністю, а з війною та втратою багатьма з них значної кількості своїх статків. В той же час, критикуючи Закон України «Про деолігархізацію» у наступних аспектах:

“Венеційка” ставить під серйозний сумнів зобов’язання політиків звітувати після зустрічі з особою, що внесена у реєстр олігархів.

А зобов’язання олігархів заповнювати е-декларації і розкривати свої активи так, як це роблять держслужбовці, “Венеційка” взагалі розкритикувала вщент, запевнивши, що воно точно порушує принципи Європейської конвенції з прав людини.

Значна частина рекомендацій Венеційської комісії стосуються того, як Україна планує боротися із впливом олігархів на політичне життя. Експерти ВК дійшли висновку, що повне блокування доступу олігархів (які самі є громадянами і, можливо, політиками) до політичного життя зруйнувало б демократичні принципи. Таку загрозу у Раді Європи вважають достатньо високою – не дарма рішення ВК повертається до цього багато разів, у різних частинах документа.

“Рішення про те, кого визнавати олігархом, не має ухвалюватися за партійними ознаками”, – попереджає Венеційська комісія.

Експертів особливо непокоїть те, що зараз закон доволі нечіткий у встановленні того, хто ж є олігархом. У реальності за чинним законом РНБО, яка входить до президентської вертикалі і яку очолює та фактично контролює Президент, має надширокі повноваження у тому, кого визнавати “олігархом”, а кого – ні. І це саме по собі створює ризик зловживань.

1. Привести законодавство про ЗМІ у відповідність з європейським аудіовізуальним законодавством

Висновок щодо закону «Про медіа» був підготовлений двома експертами Ради Європи на запит голови комітету Верховної ради України з питань гуманітарної та інформаційної політики в рамках проєкту Ради Європи “Гарантування свободи вираження поглядів та свободи медіа в Україні”, спрямованого на підтримку української медіаспільноти у вирішенні поточних потреб, особливо в умовах війни в Україні.

Вони перевірили відповідність ухваленого закону стандартам Директиви ЄС 2018/1808 про аудіовізуальні медіапослуги (AVMSD) та Ради Європи, а також його узгодженість із попередніми рекомендаціями Юридичного висновку від вересня 2022 року щодо законопроєкту від липня 2022 року та дійшли висновку, що новий закон про медіа значною мірою відповідає директиві ЄС і стандартам РЄ, але висловили при цьому низку рекомендацій для покращення.

Втім, експерти виділи декілька моментів, на які слід звернути увагу:

• мова ворожнечі;
• моніторинг виконання стандартів стосовно шкоди в інтернеті, які подекуди вищі, ніж в державах ЄС;
• додаткові гарантій незалежності членів Нацради з питань телебачення і радіомовлення;
• обмеження свободи слова в умовах збройної агресії;
• можливість розширення визначення журналіста, що дозволило б відповідний захист громадянських журналістів.

1. Внести зміни в законодавство про національні меншини

Одна з найбільш спірних вимог, на якій особливо наполягають наші майбутні угорські партнери у ЄС. Вибудовувати законодавство, активно спираючись на національні особливості малих народів країни – прямий шлях до майбутнього сепаратизму. Ця проблеми, очевидно, надзвичайно болюче сприймається українським суспільством, а тому не надто активно робота над подібними нормативно-правовими актами лобіюється владою та й чи відповідає така робота інтересам України – питання, щонайменше, контраверсійне.

Це підтверджується закликом Бухаресту переглянути новий український закон про нацменшини. Також президент Румунії Клаус Йоганніс закликав українську сторону переглянути закон про національні меншини, оскільки “він викликав  занепокоєння та невдоволення з боку румунської влади та представників румунської громади в Україні“.

При детальному розгляді Закону “Про національні меншини в Україні”, можна дійти наступних висновків: у ньому, зокрема, закріплюється визначення національної меншини(спільноти) і зазначається, що нацменшини є “невід’ємними, інтегрованими та органічними частинами українського суспільства”, а їхня культура є частиною української культури. При цьому держава може здійснювати інтеграцію, але утримується від асиміляції представників нацменшин і захищає їх від будь-яких проявів дискримінації.

Особи, які належать до національної меншини, мають право на самоідентифікацію, використання мови меншини, свободу громадських об’єднань, збереження культурної самобутності, здобуття освіти рідною мовою тощо.

Однак закон не пояснює детально, як саме втілювати ці права, і відсилає натомість до профільних законів. У статті “право на освіту”, наприклад, говориться про те, що особливості використання мов нацменшин в освітньому процесі “визначаються Законом України “Про освіту”. Проте наголошується, що приватні заклади освіти, які фінансуються фізичними чи юридичними особами, “мають право вільного вибору мови освітнього процесу”, але водночас зобов’язані забезпечити вивчення української мови.

Новий закон про національні меншини (спільноти) України відповідає нормам Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин і Конституції України, вважає виконавчий директор Української Гельсінської спілки з прав людини Олександр Павліченко.

Також у секретаріаті Венеціанської комісії повідомили, що українська сторона не надсилала їй запиту щодо експертної оцінки законопроєкту про національні меншини. Хоча, за словами члена експертної ради Центру громадянських свобод В’ячеслава Ліхачова, умови Єврокомісії чітко зафіксували необхідність змін до українського законодавства у сфері прав національних меншин з урахуванням зауважень саме цієї експертної комісії.

Тож, не дивлячись на відносно активну роботу у цій галузі, ми бачимо, що зміни, а іноді і цілі законопроєкти, набагато активніше лобіюють іноземні політики, а не вітчизняні парламентарі, що натякає на кінцевого бенефіціара подібних змін.

Висновок: поки що вітчизняне законодавство не відповідає усім стандартам ЄС . І його критично важливі для інтеграції складові еволюціонують не достатньо швидко та ефективно. Із семи поставлених ЄС вимог на сьогодні Україна виконала дві.

Анастасія Діденко, старша юристка LCF Law Group, для lcf.ua