Протокол №16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод: новий етап діалогу між Верховним Судом та ЄСПЛ

У 2013 році Комітетом міністрів Ради Європи, в рамках заходів з реформування Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ), було схвалено Протокол № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Вказаним Протоколом передбачено можливість звернення до ЄСПЛ з клопотанням про надання їм консультативних висновків стосовно питань, пов’язаних із тлумаченням та застосуванням прав і свобод, встановлених Конвенцією та її протоколами.

Метою прийняття Протоколу було заявлено посилення діалогу між національними судами держав-членів Ради Європи та ЄСПЛ, а також підвищення ефективності захисту прав людини на національному рівні. Додатково, наявність передбаченого Протоколом № 16 інструментарію має зменшити кількість поданих до ЄСПЛ заяв, оскільки наявність консультативних висновків допоможе запобігти порушенням національними судами положень Конвенції.

20 червня 2014 року Україна підписала Протокол № 16 та ратифікувала його 05 жовтня 2017 року. Відповідно до Закону України  «Про ратифікацію Протоколів № 15 та № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод»Верховний Суд визначено найвищою судовою установою в Україні, яка може звертатись до ЄСПЛ із запитом про надання консультативного висновку.

Вказаний інструмент досить жваво обговорювався правничою спільнотою в момент набрання ним чинності (серпень 2018 року), однак надалі не використовувався вищою судовою установою України у своїй діяльності.

Проте, у червні 2025 року Велика Палата Верховного Суду вирішила звернутись до ЄСПЛ із першим таким запитом від України. Таке звернення відбулось в межах касаційного розгляду справи № 607/15144/20 предметом спору в якій є усунення перешкод в користуванні житловим приміщенням (келією) між колишньою монахинею монастиря та самим монастирем. Виключна правова проблема у цій справі полягає у визначенні норм (канонічного права чи національного права), якими повинно регулюватися питання права на проживання в монастирі особи, яка належить (належала) до чернечого стану, і відповідно щодо визначення суду (національного чи церковного), що має вирішувати це питання. Тож, з огляду на обставини справи, перед Верховним Судом постала низка питань стосовно застосування положень Конвенції, а саме:

• статті 6 (щодо поширення юрисдикції національного суду на спори з релігійним елементом)
• статті 8 (щодо можливості віднесення приміщення культових споруд до поняття «житла» в розумінні Конвенції)
• статті 9 (щодо автономії релігійних організацій).

15.09.2025 року колегія Великої Палати ЄСПЛ з п’яти суддів, розглянувши питання прийнятності запиту Верховного Суду, ухвалила рішення про прийняття його до розгляду. А вже 05.03.2026 Велика Палата ЄСПЛ надала національному суду України свій консультативний висновок, де зазначено, що приміщення культових споруд можуть вважатись житлом для осіб, котрі мають тривалий зв’язок з такими приміщеннями.На питання стосовно поширення юрисдикції національного суду на спори з «релігійним елементом» ЄСПЛ однозначної відповіді в консультативному висновку не дав лише зазначивши, що наявність юрисдикції є питанням, що має вирішуватись національним судом, оскільки стаття 6 Конвенції прямо не регулює обсяг та межі юрисдикції національних судів.

Слідом за першим запитом про надання консультативного висновку не забарився й другий – стосовно можливості застосування судами нижчого розміру фінансових санкцій за невиконання вимог податкового законодавства ніж той, що визначений положеннями законодавства (імперативних норм)та щодо критеріїв визначення пропорційності таких фінансових санкцій втручанню в право власності.

Вказаний запит також було прийнято до розгляду колегієюВеликої Палати ЄСПЛ з п’яти суддів.

Таким чином, Верховний Суд приєднався до ряду зарубіжних судів вищої інстанції, котрі скористались передбаченоюПротоколом № 16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод можливістю звернутись до ЄСПЛ за консультативним висновком.

Варто зазначити, що подання звернення до ЄСПЛ для отримання консультативного висновку може бути здійснене лише вищими судовими установами держав-членів Ради Європи. Договірні Сторони Конвенції, котрі підписали та ратифікували Протокол № 16, можуть визначити не один, а одразу декілька національних судів кожен з яких буде вважатись вищою судовою установою в розумінні ч. 1 статті 1 Протоколу № 16. Зазвичай, такими судами виступають верховні суди, конституційні суди або вищі адміністративні суди.

Національний суд має право звертатися за консультативним висновком до ЄСПЛ лише у тому випадку, якщо справа перебуває у його провадженні. На час вирішення ЄСПЛ питання стосовно надання консультативного висновку розгляду справи в національному суді може бути зупинено.

Також, консультативні висновки на запит національних судів надаються лише щодо принципових питань стосовно застосування положень Конвенції або протоколів до неї і національний суд вважає такі питання необхідними для вирішення справи. Поняття принциповості поставленого перед ЄСПЛ питання в Протоколі № 16 не розкривається та, наразі, вирішується ЄСПЛ залежно від конкретного випадку. Така ситуація може створювати певні незручності під час формулювання національними судами запитів з огляду на відсутність чітких критеріїв для визначення поставленого національним судом перед ЄСПЛ питання як такого, що є принциповим. Очевидно, що критерії стосовно визначення принциповості будуть виокремлені ЄСПЛ лише в результаті формування практики за підсумком розгляду значної кількості запитів на консультативні висновки.

Варто наголосити на тому, що Протокол № 16 до Конвенції містить 11 статей, лише 5 з яких стосуються безпосередньо його застосування. Тож, з метою надання допомоги стосовно виконання процедури звернення за консультативним висновком, ЄСПЛ було розроблено відповідні Керівні принципи.

Згідно із вказаними Керівними принципами, підставами звернення до ЄСПЛ відповідно до Протоколу № 16 до Конвенції можуть бути такі:

• нове питання за Конвенцією
• однозначне застосування практики ЄСПЛ є неможливим з огляду на обставини справи
• суперечлива практика ЄСПЛ щодо застосування певного положення Конвенції.

Кожен запит має бути належним чином обґрунтований та повинен містити питання (одне або декілька) стосовно яких національний суд бажає отримати консультативний висновок. Додатково, до запиту рекомендується включати наступні елементи:

• предмет спору в національному суді, фактаж та правове обґрунтування
• релевантні норми національного законодавства, що підлягають застосуванню
• питання Конвенції, щодо застосування положень яких запитується консультативний висновок
• коротке резюме аргументів сторін спору (за наявності) щодо питання, котре є предметом запиту на консультативний висновок
• позиція національного суду (за наявності) щодо питання, котре є предметом запиту на консультативний висновок.

При цьому, запит на надання консультативного висновку має містити точне й зрозуміле формулювання необхідних для вирішення питань.

Запити національних судів щодо надання ЄСПЛ консультативного висновку розглядаються Великою Палатою ЄСПЛ в першочерговому порядку. Якщо національний суд вважає, що його запит підлягає невідкладному вирішенню, то такий національний суд повинен повідомити про це ЄСПЛ та навести аргументи щодо необхідності прискореного розгляду запиту.

Так само як під час розгляду індивідуальних заяв, ЄСПЛ не оцінює фактичні обставини та доводи сторін у справі стосовно якої національний суд просить надати консультативний висновок. Суд продовжує наголошувати на вже давно сформованій доктрині своєї субсидіарної ролівідповідно до якої він не переглядає рішення національних судів по суті. Тож, надаючи консультативний висновок, ЄСПЛ обмежується лише змістом поданого запиту та не виходить за його рамки.

Зокрема, якщо ЄСПЛ вже розглядалось певне питання, то запит на консультативний висновок щодо нього буде відхилено. Проте, така відмова у розгляді запиту є не простою відпискою, а містить огляд релевантної практики, що стосується порушеного в запиті на консультативний висновок питання. Тобто, навіть в результаті відмови у наданні консультативного висновку, національний суд отримує правовий інструментарій для вирішення справи у відповідності до положень Конвенції та судової практики ЄСПЛ.

Провадження щодо надання консультативного висновку є безкоштовним та не покладає додаткових фінансових витрат ані на Договірні Сторони Конвенції, ані на учасників судового провадження в рамках якого національний суд звернувся за консультативним висновком до ЄСПЛ.

За результатами розгляду запиту ЄСПЛ складає вмотивований консультативний висновок, який надсилається до національного суду (який звертався із запитом) та уряду країни суд якої звертався із запитом.

Оскільки прийняття Протоколу № 16 не мало на меті втручання ЄСПЛ в національне судочинство Договірних Сторін, консультативний висновок не є обов’язковим у застосуванні судами під час розгляду справ. Національні суди самостійно вирішують яким чином застосовувати (або не застосовувати взагалі) консультативний висновок ЄСПЛ.Однак, національний суд, котрий звертався за наданням консультативного висновку, повинен поінформувати ЄСПЛ про результат застосування ним консультативного висновку та надати копію постанови/рішення у справі, під час розгляду якої виникло питання, що стало предметом такого консультативного висновку.

Зі свого боку, для ЄСПЛ такі консультативні висновки є частиною судової практики, що може бути застосована під час розгляду індивідуальних заяв з аналогічних або схожих питань.

В Протоколі № 16 та Керівних принципах до нього не наведено підстав для відмови в наданні консультативного висновку.

До звернення Великої Палати Верховного Суду за консультативним висновком ЄСПЛ, на розгляді суду перебувало 11 відповідних запитів, з яких 7 було прийнято до розгляду, а 4 – відхилено. В більшості випадків, підставоюдля відхилення запитів національних судів стала якраз відсутність в таких запитах принципових питань, щодо яких необхідним було б надання роз’яснення з боку ЄСПЛ. Крім того, національний суд отримував відмову в наданні консультативного висновку через те, що наданий ним запит стосувався загальних питань та не мав безпосереднього зв’язку з провадженням на національному рівні.

Варто зазначити, що станом на сьогодні лише 24 держави з 46 держав-членів Ради Європи приєднались до Протоколу № 16 шляхом ратифікації. Основним аргументом, що зупиняє від приєднання до Протоколу № 16 є побоювання, що шляхом застосування механізму консультативного висновку ЄСПЛ буде втручатись до національного судочинства.

Проте, найвищий суд у системі судоустрою України почав активно використовувати вказаний механізм для вирішення складних правових питань у відповідності до положень Конвенції. Якщо питання, поставлені в першому запиті до ЄСПЛ були «нішевими», то вже другий запит суду касаційної інстанції та наданий щодо нього консультативний висновок матиме виплив на значно ширше коло осіб, оскільки стосується питань, з якими суб’єкти господарювання можуть стикнутись у своїй поточній діяльності.

Таким чином, Протокол № 16 є важливим кроком у розвитку правосуддя, що дозволяє національним судам звертатися до ЄСПЛ за консультацією з принципових правових питань, водночас зберігаючи автономію національних правових систем та їх здатність самостійно вирішувати спори.

Дмитро Каба, юрист, ексклюзивно для видання «Окрема Думка».